关于《山东省节能监察办法(草案送审稿)》的审查报告
省法制办副主任 陈公雨
省人民政府：
根据我省建设资源节约型社会的客观需要和今年的立法计划，省经贸委起草了《山东省节能监察办法(草案送审稿)》，并按立法程序送我办审查。我办依据有关法律、法规，结合我省实际，对草案送审稿进行了认真修改。现将有关情况报告如下：
一、立法的必要性
随着国民经济和社会发展速度的不断加快和发展规模的逐步扩大，能源问题特别是能源利用效率低下和能源供应紧张的问题已愈加突出，国家和各地方为此采取了一系列有效措施，包括强化资源节约型社会建设、加强能源利用监察、建立专门的能源管理机构、制定节能指标考核体系、限制能源消耗，等等。我省作为一个能源大省，许多能源的拥有量位居全国前列。但是，经过几十年的开发利用，能源缺乏和后备储量不足的情况越来越严重，能源结构不合理、利用率不高、社会节能意识差等问题也没有根本改变。这些问题，在很大程度上制约着我省今后经济和社会的健康快速发展。
为了节约能源，提高能源利用效率，国家制定了《节约能源法》，我省制定了《节约能源条例》和《资源综合利用条例》。但由于缺乏节能监督检查的具体规定和配套办法，致使节能执法手段薄弱，法律法规确立的许多节能措施落实不到位。针对这一状况，上海市率先制定实施了节能监察制度，并在节能中心基础上建立了专门的节能监察机构。其他一些省市如浙江、江苏、湖北、四川等也先后制定出台了相应的规定。2004年，省政府召开了“建设资源节约型社会工作会议”，韩寓群省长强调指出，要抓紧制定出台节能监察办法和其他相关法规、规章，逐步建立起适合我省经济可持续发展和建设资源节约型社会要求的法规体系。在今年七月省委、省政府召开的“全省建设节约型社会现场会”上，张高丽书记和韩寓群生长进一步对加快节能监察办法等相关法规规章的制定工作、加大节能执法力度等问题作了重要指示。
因此，结合我省实际，借鉴上海等省市的好做法，总结我省多年来对节能工作实践经验，尽快制定出台一部有关节能监察方面的规章时非常必要的。
二、立法过程及草案的主要内容
根据韩寓群省长的知识和实际工作需要，省经贸委专门成立了立法工作起草小组，并通过多种方式组织专家和本系统的通知进行论证和研讨，形成了草案初稿。在对草案初稿多次进行修改、完善的基础上形成了草案会签稿，发送省发改委、财政厅、人事厅、公安厅、建设厅、质检局、国土资源局、环保局、煤炭局、监察厅等10个部门会签。根据部门会签意见和其他方面的意见，省经贸委作了进一步修改后形成了草稿送审稿，按照立法程序送我办审查。
我办在审查修改期间，会同省经贸委联合到上海进行了实地学习考察，专门召开了由17个是节能监督管理机构负责人参加的立法论证会，与部分企业进行了座谈和征求意见。期间，还与省人事厅(编办)就监察机构及其职责等问题进行了沟通协调。根据学习调研情况和各方面意见，我办对草案送审稿进行了认真修改：一是明确了节能监察的概念和具体内容;二是充实了节能监察的具体方式方法;三是对节能监察的措施进行了补充和规范;四是进一步明确了对节能监察机构和人员的具体要求;五是对法律责任进行了调整、完善;六是对其他内容和有关文字进行了必要的修改。
草案共二十四条，主要规范了节能监察的内容、程序、具体要求、法律责任等内容。
三、需要说明的问题
(一)关于节能监察机构。按照国家《节约能源法》和我省有关地方性法规的规定，各级经贸部门为节能行政主管部门。但由于人员编制少等因素，经贸部门难以肩负起日常的节能执法工作。从这些年的实际情况看，节能执法工作基本由经贸部门所属的能源利用监管机构(包括能源利用监测中心、节能中心)具体实施。基于这一实际情况，并参照上海等省市的好做法，草案规定：“县级以上人民政府节能行政主管部门负责本行政区域内的节能监察工作。节能行政主管部门可以依法委托其所属的能源利用监管机构具体实施日常的节能监察工作。”需要进一步说明的事，节能监察机构是在能源利用监管机构的基础上成立的，不需要增加新的编制和人员，只是通过立法赋予了能源利用监管机构新的节能监察职责。
(二)关于节能监察的内容。为便于实际工作中准确把握和严格操作执行，按照节能法律法规的规定和加强节能监察工作的客观要求，草案已列举的方式对节能监察的内容作了具体明确的规定，具体包括：用能项目执行节能设计规范和建成后和利用能的情况，淘汰或者限制使用落后的耗能过高的用能产品以及生产设备、设施、工艺和材料的情况，生产企业执行单位产品能耗限额的情况，供应能源的质量状况，耗能产品执行能效限值标准和有关能效标识、标志制度的情况，采用节能技术和制定、落实节能制度的情况，能源利用检验、测试、评估等机构开展节能服务的情况以及节能法律、法规、规章规定的其他情况。
(三)关于节能监察的方式方法和有关程序规定。为增强针对性和可操作性，草案按照节能监察的实际工作要求，对节能监察计划的编制与组织实施、现场检查与书面监察、根据举报等情况进行随机检查、节能监察机构的职权游击队节能监察人员的行为规范、能源利用监测等问题作了相应规定。为了提高现场监察的效果，草案还以列举的方式对实施现场监察的情形进行了明确规定，主要包括因发生影响节能的重大变化或者发现被监察单位涉嫌违反节能法律和标准的情形，需要对被检查单位的能源利用状况进行现场监测或者现场确认被监察单位落实节能整改措施的情形，节能监察计划和节能法律、法规、规章规定的应当进行现场监察的其他情形等。
(四)关于节能监察的具体措施。加强节能监察的目的不是为了处罚，而是为了制止浪费能源等违法行为，提高全社会节约能源水平，保证更加合理、高效的利用能源。基于此，草案第十五条作出规定：节能监察机构发现被检查单位存在违反节能法律、法规、规章和有关强制性标准行为的，应当依法进行处罚并制作限期整改通知书，责令被检查单位限期改正;存在明显不合理用能行为或者严重浪费能源行为，但尚未违反节能法律、法规、规章和强制性标准的，应当制作节能监察意见书，要求被监察单位采取措施进行改进;存在其他不合理用能行为的，制作节能监察建议书，提出节能建议或者节能措施;对限期整改通知书和节能监察意见书，节能监察机构应当进行跟踪检查并督促落实。草案第十六条还规定，节能监察机构无权进行处理的，应当移送有权处理的部门进行处理或者向有权处理的部门提出处理建议。
(五)关于法律责任。鉴于草案的内容主要涉及节能监察等方式方法等程序性规定，因此，草案仅对拒绝或者阻碍节能监察的情形设定了相应的法律责任。对实体性违法行为，节能法律法规已经做出了明确的规定，草案中还以列举的方式明确了节能监察机构及其工作人员违法实施节能监察所应承担的法律责任。
四、关于会签意见和其他方面意见的处理情况
对部门的会签意见和座谈论证上征求到的意见，我办逐条进行了认真地研究和论证，并作了充分吸收。对涉及到的机构职责和执法经费保障等问题，我们专门向省人事厅作了说明，并在充分协调和沟通的基础上达成了一致意见。
鉴于草案经多次修改，内容符合有关法律法规的规定，符合我省强化能源综合利用和节能监察工作的客观实际，建议由省政府常务会议讨论通过后医生政府令发布实施。
