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中国国家能源战略和政策

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中国国家能源战略和政策

  • 分类:节能研究
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  • 发布时间:2013-11-03 14:33

中国国家能源战略和政策

 

  编者按:随着经济发展和对外开放的进一步深入,中国政治经济社会各领域的发展与变化都成为全世界关注的焦点,上世纪90年代以来,中国的能源改革与发展,特别是中国能源的可持续供应问题,以及可能给世界能源形势带来的影响,一直是世界各国特别是发达国家争论的议题.并一度成为“中国威胁论”的一个重要依据。与此同时.国内各界对能源的改革与发展也日益关注,涌现出了各种各样的观点和论调。中国的能源形势到底如何?能源问题究竟严重到什么程度?应采取什么战略和措施从容应对这种严峻的能源形势?本文的观点具有一定的指导意义:

  一、关于本世纪前2 0年中国能源问题的主要结论

  过去2 0年中国能源发展成就巨大:一是实现了GD P翻两番而能源消费仅翻一番的成就。l980年—2000年期间中国GDP年均增长率高达9.7%,而相应的能源消费量年均仅增长4.6%,远低于同期经济增长速度。二是能源利用效率大幅度提高。一方面,单位GD P能耗不断下降,另一方面,主要高耗能部门的产品单耗有了较大幅度的下降,主要耗能产品的能耗与国际先进水平的差距明显缩小。三是取得了相当大的环境效益。这些成就为我国的经济社会可持续发展做出了巨大贡献。按照“十六大”提出的全面建设小康社会的目标,到2020年中国实现经济翻两番。

  按照购买力平价折算,届时中国的人均GD P将超过1万美元。根据国际经验,这一时期是实现工业化的关键时期,也是经济结构、城市化水平、居民消费结构发生明显变化的阶段。反映到能源领域,大部分发达国家也是经历了人均能源消费量增长较快和能源结构快速变化特别是石油需求比例快速上升的过程。再加上中国的特殊国情,以及经济全球化和环境保护日盛的国际背景,中国面对的情况要比发达国家曾经历的时期要复杂得多。

  在中国全面建设小康社会的过程中,需要多少能源支撑经济社会的发展目标,面临何种挑战和压力,既取决于经济社会发展的客观规律,也取决于采取何种经济、能源、环境等方面的政策。“中国国家能源综合战略和政策研究”课题组对不同情景下,2000年到2020年中国的能源需求进行了预测,并做出了如下重要判断:

  1、如果采取正确的能源战略和相关的政策措施,未来20年中国的能源需求将有可能保持相对较低的增长速度。到2020年中国一次能源的需求在25—33亿吨标准煤之间,均值为

  29亿吨标准煤,是2000年的2.2倍。这就意味着还有可能利用较少的能源投入支撑经济的持续快速增长,也有可能在远低于目前发达国家人均能源消费量的条件下,进一步显著提高人民的生活水平。

  2、在保持相同经济增长目标的前提下,由于采取不同的政策措施,将出现能源结构和能效提高的差别,从而导致2020年的一次能源需求仍可能有约8亿吨标准煤的巨大差异。也就是说,选择不同的能源发展战略,虽然均能满足经济发展目标,但对能源供应、能源安全、环境保护等诸多方面产生截然不同的影响。

  3、随着人民生活水平的提高和消费结构的升级,能源的需求结构将发生重要变化,尤其是交通部门、建筑物的能源需求增长率将高于同期全社会和工业部门的增长速度,这两个部门的用能增长在全部当年新增能源消费中的比例将从目前不到35%上升到2020年的57—75%,逐渐成为能源需求增长的主要因素。为此,必须高度重视这些快速增长的用能部门的能源供应和提高能效,以及石油安全和环境保护等问题。

  结论:中国的能源发展确实面临十分严峻的形势和挑战,特别是为保证2020年实现经济翻两番的目标,能源的供应形势将非常紧张。但从国际国内能源形势,中国能源领域的体制创新和技术创新所具有的巨大潜力,以及中国政府将实行的一系列促进能源可持续发展的政策措施来分析,中国仍能在未来相当长时期内实现能源的可持续供应。关键是中国必须坚持加强节能和提高能源效率为核心的可持续能源发展战略。

  二、本世纪前20年中国的能源战略目标

  为实现全面建设小康社会的目标和应对能源长远发展遇到的严峻挑战,中国采取正确的能源战略具有决定性意义。中国将吸取西方发达国家的成功经验,根据具体国情,建立符合中国特色的能源效率不断提高和环境保护日益加强的中长期可持续发展能源战略。

  1、实现发展方式的转型

  本世纪头20年,中国的能源战略将着眼长远目标,实现发展方式的“转型”。转型主要体现在如下三个方面:一是能源供应要从简单满足经济发展的基本需求为目标,转向在满足需求的基础上重视环境效益的目标,实现经济、社会、环境的协调发展。二是能源产业的发展方式由政府计划和行政管制,向政府引导下充分发挥市场化机制的方向转变。三是在经济全球化以及中国加入WT O的背景下,我国的能源发展应从依赖国内资源的“自我平衡”转变到国际化战略,充分利用国内外两种资源、两个市场。

  2、中国可持续发展能源战略的主要内容

  实现可持续发展己经成为世界各国的共同课题,而对中国来说,具有更大的特殊性和挑战。只有实现可持续发展的能源战略,才能保证在“能源消耗最少,环境污染最小”的基础上,实现经济社会快速发展和人民水平的提高。根据战略转型原则和着眼解决能源发展遇到的严峻挑战,未来2 0年中国应实行“节能优先、结构多元、环境友好”的可持续能源发展战略。将依靠体制创新和技术进步,实行能源国际化战略,力争实现GD P翻两番,能源消费翻一番的目际;优先满足人民特别是贫困群众生活的能源需求,有效保障国家的能源安全,最大限度地减少能源生产转换利用对环境和健康的影响;初少形成能源可持续发展的新机制,为今后更长远的发展奠定基础。

  3、2020年中国的可持续能源发展理想目标

  中国在2000年的能源消耗总量是近13亿吨标准煤,其中煤炭达907亿标准煤,占69.9%:石油达324亿吨标准煤,占25%;天然气和一次电力分别是36亿吨和29亿吨标准煤,分别只占总量的2.8%和2.3%。从这组数据可以得知,中国的能源结构仍是以煤为主,而且根据中国的能源禀赋条件,这种结构今后20年不可能有太大变化。这对我国新型工业化道路和全面实现小康社会将造成非常大的压力。我们希望通过实行可持续发展的能源战略,到2020年达到如下理想目标:一次能源需求少于25亿吨标准煤,节能达到8亿吨标准煤;煤炭消费比例控制在60%左右,可再生能源利用达到5.25亿标准煤(其中可再生能源发电达到1亿千瓦);石油进口依存度控制在60%左右;主要污染物的削减率为45%—60%。

  三、中国实现可持续能源发展的政策措施

  中国正处于经济社会快速发展的关键时期,低成本的能源供应对实现工业化和提高人民生活水平非常重要。追求经济发展速度的驱动力,将使能源可持续发展不可能一帆风顺,并可能出现一定的反复,所以,应该从保证国家安全和经济社会长远发展的角度出发,认识能源可持续发展的重要性,并有一系列的政策措施加以保证。

  1、将节约资源提升到基本国策的高度

  节能和提高能效有着巨大的潜力和可能,中国能否以较少的能源投入实现经济增长的目标,在很大程度上取决于节能的潜力能否被有效挖掘,因此,应将节能放在能源战略的首要地位,也就是说,要以最小成本向终端用户提供优质能源服务。为了确立节能的重要战略地位,可将节约资源提升到基本国策的高度,将“控制人口,节约资源,保护环境”共同作为新时期中国的基本国策。

  2、通过政府驱动、公众参与、总量控制、排污交易实施环境友好的能源战略

  正确处理能源和环境的关系是实施环境友好的前提。由于受环境容量、全球温室气体减排以及中国环境小康需求等的制约,环境友好将成为中国中长期能源发展必须考虑的重要因素。实施环境友好战略需要通过政府驱动、公众参与、总量控制、排污交易四个方面加以落实。并采取如下政策:一是按空气质量要求,对主要污染物实行更为严格的总量控制。二是提高排污收费标准、实行排放交易。三是实行环保折价,将环境污染的外部成本内部化,即为

  了鼓励清洁电源和可再生能源多发电,优先上网,价格竞争不仅要考虑财务成本,还要考虑环境污染的外部成本,即全成本竞争。四是控制城市交通环境污染。五是取消对高耗能产品的生产补贴。六是应对全球气候变暖。

  3、实施调整和优化能源结构的政策

  从未来走势看,由于对石油、天然气等优质能源消费增加迅速,将出现由需求侧推动的结构性变动。根据中国能源的禀赋条件,可以采取如下方案调整和优化中国的能源结构:逐步降低煤炭消费比例,加速发展天然气,依靠国内外资源满足国内市场对石油的基本需求,积极发展水电、核电和先进可再生能源,利用年20的时间,初步形成结构多元的局面,使优质能源的比例明显提高。

  4、加大能源领域的体制改革和技术创新

  体制改革和技术创新两个方面的新突破是保证可持续发展战略得以落实的关键。应尽快完善能源领域的法律法规体系;切实转变政府职能,形成有利于促进能源可持续发展的政府管理体制;加快能源领域的市场化改革,打破行政垄断,充分引入市场竞争,构建市场条件下的价格形成机制;深化能源领域的国有企业改革,建立现代企业制度,使企业成为真正的市场竞争主体。技术创新应在中国可持续能源发展道路上发挥重大作用。可通过加大政府在能源领域的研发投入,显著提高能源研发投入所占的比例;根据终端能源需求选择国家关键技术,动员产学研各方的力量组织攻关;通过建立能够形成有效竞争的市场结构和规范的公司治理结构,形成不断推动企业创新的有效激励机制,使技术创新步入良性发展的轨道。

  5、采取综合措施保障石油安全

  从长远和全球的观点来看,所谓“能源问题”,确切地说就是“石油问题”。石油是创造社会财富的关键因素,也是影响全球政治格局、经济秩序和军事活动的最重要的一种商品。几乎所有国家都把石油安全置于能源战略的核心位置。而所谓石油安全就是保障数量和价格上能满足经济社会持续发展需要的石油供应。石油不安全主要体现在石油供应暂时突然中断或短缺、价格暴涨对一个国家经济的损害,其损害程度主要取决于经济对石油的依赖程度、油价波动的幅度以及应变能力。应变能力包括战略储备、备用产能、替代能源、预警机制等。

  综合分析,国内外石油资源、供需状况以及石油安全对策共同构成影响中国石油安全的三大因素。应在准确把握现代国际石油市场和石油地缘政治特点的基础上树立我国正确的石油安全观,并采取综合措施保障石油安全。首先,将实施可持续发展能源战略,提高能源效率放在第一位。除此,还应采取如下措施:一是加快国内油气资源的勘探开发,加快石油科技发展;二是尽可能加入到国际合作架构中,全面进入国际市场,特别是积极参与期货和现货交易,将市场做为获得石油产品的主要手段;三是逐步建立和完善石油战略储备制度和预警体系。

  四、完善法律法规体系和政府监管

  为保证能源战略目标的实现和政策措施的落实,今后中国将在完善法律法规的基础上,转变政府职能,建立依法监管的现代监管制度,营造公平有序的竞争秩序,为我国能源发展创造一个良好的外部环境。

  1、完善法律法规体系

  国际经验表明,健全的法律法规是能源可持续发展战略的基石,但我国能源领域的法律建设却非常滞后,己经影响到能源的改革和发展,尽管先后颁布了《电力法》、《矿产资源法》、《煤炭法》和对外合作开采陆上石油和海上石油条例等一系列法规体系,但大

  部分法律法规是在计划经济体制背景下制定的,历时太长,己不符合改革和发展的需要,需要根据形势变化修订和完善。还有很多重要的法律法规亟待确立。首先,为促进全国能源的综合规划和利用,保证能源效率的提高,应从法律保障我国能源安全角度出发,制定涵盖整个国民经济的《能源法》。其次,今后相当长时期内我国能源行业改革和发展的最大障碍将是行业内的垄断经营和区域市场分割等违反市场经济规律的行为,应抓紧制定和修订《反垄断法》、《反倾销反补贴条例》、《保障措施条例》等维护公平竞争、整顿和规范市场经济秩

  序的法律法规。最后,加快制定《石油法》和《天然气法》等行业法,将对保障我国能源安全和可持续供给,维护行业的公平公正有序竞争起到重要作用。

  我国能源体系的一个最大缺陷就是法律法规不配套。为促进节能,应根据需要完善《节能法》,并加快制定《节能法》配套法规和实施细则,引导和规范全社会用能行为,其重点是制定《节约石油管理办法》和《能源效率标识管理办法》等。为保证法律法规的落实,应加强执法,完善法律法规的基础上,健全执法体系,加强监督检查,依法实施管理。

  2、完善政府管理体制

  能源是关系国家经济命脉的产业,政府无疑必须在其中发挥重要作用。但政府的职能要重新定位,逐步从竞争性领域退出,朝着服务型政府方向转变。要集中分散在各政府部门的职能,将仍保留在企业中的行政职能分离出来,建立综合的能源政府管理部门。政府的职能应主要体现在:制定宏观发展政策;实施综合能源战略管理;制定有关促进竞争和反垄断的政策和法规,保证市场的公平有序竞争;发挥规范、协调企业行为和督促企业自律的作用;进行市场预测和提供信息服务等。

  相应的监管机构,按照依法监管的原则建立现代监管制度。应逐渐淡化行政审批等行政管理职能,在进行经济监管的同时,加强技术、安全,环保等社会监管手段。建立集监管性、技术性、专业性、服务性于一体的监营机构,不仅可加强政策执行的力度,也能使政府主管部门集中精力做好制定政策的工作,更为重要的是,能在监管机构与政府决策机构之间形成有效的制约机制。

  资料来源:《能源经理人》第八期

  一些发达国家的能源规划(基本上是能源安全、节能和可再生能源的发展规划)的目标大体经历了四个阶段。八十年代初第一阶段叫 Energy Saving,即减少能源的使用量,扼制能源消费量上升的势头;八十年代末期第二阶段叫 Energy Conservation,即能量守恒)就是希望在总能源消费量基本不增长的情况下发展经济;九十年代初第三阶段叫 Energy Efficiency,即提高能源利用效率和/或能源利用效益,也有人简称为能效,如北京能效中心;最近几年到了第四阶段叫 Climate Change,即气候变化,能源规划的主要目标是降低温室气体的排放。

  我国节能规划的目标既不是少用能源,也不仅仅是依靠节能来弥补能源开发的不足,而是提高主要耗能产品的能源利用率和提高单位能源消耗所创造的经济效益,而且后者将越来越重要。同时,也要根据可持续发展战略,努力减缓温室气体排放的增长率。

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