摘要:本文对第八个五年计划以来能源发展规划与能源政策的目标与重点进行了简要的回顾与评价,着重分析了调整能源供需关系所采取的一系列政策、措施和环境与资源因素对能源政策的影响。对“十一五”能源发展战略的目标与任务进行了描述，并与“十五”进行了比较，分析了“十一五”期间需要解决的主要矛盾与问题，根据我国“十一五”经济与社会发展规划，提出了解决我国能源供需矛盾的思路与政策措施。

　　关键词：能源供需;能源政策;能源发展战略

　　中图分类号: F407.2文献标识码:A文章编号:1003-2355(2006)05-0012-04

　　Abstract: This paper briefly reviews and evaluates the goals and focuses of the energy development program and policies since the period of China’s eighth five-year plan. The analysis focuses on a package of measures to adjust the relationship between energy demand and supply, the impact of environment and resources on energy policies. It provides a description upon the goals and tasks of energy development strategy of eleventh five-years plan and a comparison with the tenth five-years plan, analyzing the principal issues and problems. It also offers solutions to the unequal relationship between energy demand and supply.

　　Key words: energy supply and demand; energy policies; energy development strategy

　　收稿日期：2006-03-20

　　作者简介:史丹，女，天津人，博士，中国社科院工经所研究员，能源经济研究中心主任，中国社科院研究生院教授，完成数十项国家及省部级研究课题，发表论文百余篇，多次获得省部级以上的学术奖励。

　　1 我国能源政策的简要回顾

　　能源供需关系是制订能源政策的重要依据，同时也影响国家能源战略的重点与方向。在“八五”之前，我国石油资源尚能支持我国的石油生产时,我国能源战略追求的是能源供需自我平衡，强调增加产量，在多个五年计划中都把产量及产量增长作为一个重要计划目标。与之相应，我国所颁布的一系列政策措施也都是以扩大能源生产,增加能源供给为出发点。政策措施的着力点也主要在能源生产方。

　　从能源工业的发展速度来看，我国的政策措施取得了明显成效。1980～1995年，我国的能源产量增长了1倍，煤炭产量世界第一，发电量居世界第二，石油产量居世界第五。

　　但是，我国的能源需求仍没有得到充分满足。此外，能源工业的生产技术水平没有与规模增长而同步增长，基本上属于低技术水平的规模扩张。企业规模不经济，能源生产的集中度下降。煤炭企业最多曾达8万多个，平均产量不到2万t。5万kW以下小火电占30%左右。以煤为主的能源生产与消费结构引发环境恶化。全国85%的二氧化碳排放、74%的二氧化硫排放、60%的氮氧化物排放以及大气中70%的烟尘都是燃煤造成的。能源需求对外依赖度增加，能源安全问题日益显现。

　　“九五”期间，针对能源所存在的问题，我国能源政策重点有所调整：能源政策由原来的关注能源生产转向关注能源生产与能源需求两个方面。能源安全问题、能源环境与效率问题、清洁可再生能源问题受到重视，虽然在此之前，我国也有一些相关的政策与措施，但是在“九五”及之后，随着上述问题的日益突出，以及一些相应的法律法规的颁布，这些问题逐步成为我国能源政策的核心问题。从“九五”规划开始，能源发展战略不再单纯强调国内的产量目标，而是提出油气并举，“走出去”利用国外资源的发展战略。与此同时，加速能源工业体制改革。

　　“十五”期间的能源政策，除了继续贯彻“九五”的战略方针外,还针对过去我国能源工业发展只注重产量的增长，忽视产业结构的优化等问题，注重了能源工业的结构优化。例如，针对我国一些地区尤其是沿海地区争上炼油项目的问题，国家有关部门提出来了炼油工业应以改建扩建现有企业为主，谨慎安排新布点，对炼油能力相对过剩地区要增加控制能力，关停并转小型、低效炼油装置，做大做强条件较好的大型炼油企业，对空白地区可适当布点，对油品供应不足地区，首先考虑改扩建,适度、谨慎安排新布点等政策。煤炭企业的组织调整向大型化，集团化方向调整。建成了一批大型煤炭企业集团。一批生产技术落后，不符合国家规定的违法小煤矿退出了市场，煤矿数量由1998年的8万余个减少到目前的2.8万个左右。水电建设步伐加大，确立风电等新能源开发建设的具体政策支持，启动并部分完成了西气东输、西电东送工程，并加紧石油战略储备的建设。

　　“十五”期末，针对我国能源需求增长过快，供需矛盾紧张，以及各能源行业发展的不协调等问题采取了一些措施，我国政府从战略高度加强了对能源工业的宏观调控。成立了国家能源领导小组，作为国家能源工作的高层次议事协调机构，对能源战略规划和重大政策等前瞻性、综合性、战略性工作进行指导。启动了《能源法》制定和《石油天然气法》的立法准备工作，颁布了《可再生能源法》。对开发和利用可再生能源进行立法，一方面是为弥补我国常规能源的不足，更重要的是开始考虑环境问题，减少能源的对外依赖，维护国家安全。2004年，为了保证国内能源需求，减少出口，增加进口，国务院在实行配额制的基础上，取消炼焦煤、焦炭半焦炭出口退税的政策。此后，国家财政税务部门又决定调整原油、天然气、煤炭资源税税额标准，税额水平与过去相比有所提高，在一定程度上修正了我国能源资源供需状况与税率不相符合的状况。

　　综合分析我国“十五”期间所采取的一系列能源政策，其重点进一步转向节能、环保。这种政策的调整主要源于我国快速增长的能源消费给我国的环境与资源形成越来越大的压力。2004年我国的二氧化硫排放量为2255万t，居世界第一位，比2000年上升了13%，其中火电厂排放的二氧化硫占到全国二氧化硫排放总量的一半以上。 据测算，我国煤炭资源保证年限为114.5年，石油资源保证年限20.1年，天然气资源保证年限为49.3年。虽然煤炭资源相对丰富，但是按目前的消费速度，到2020年，煤炭精查储量缺口1250亿t，详查储量缺口2100亿t，普查储量缺口6600亿t，需要投资400亿元以上。如果不对这种以浪费资源污染环境为代价的能源消耗进行限制，我国环境污染和资源短缺会愈演愈烈。

　　2 “十一五”能源发展战略的目标与任务

　　中央在“十一五”规划的《建议》中，明确了新时期的能源产业政策：“能源产业，要强化节约和高效利用的政策导向，坚持节约优先，立足国内，煤为基础，多元发展，构筑稳定、经济、清洁的能源供应体系”。但是，值得一提的是，“十一五”规划与“十五”规划在能源供应的来源和工作重点方面有所区别：“十五”规划中关于能源来源只是提出“保障能源安全”的要求，而“十一五”规划明确提出要“立足国内”;“十五”规划中把优化能源结构作为重中之重，而“十一五”规划则是强调节约优先。

　　为了配合“十一五”能源发展战略，各能源行业能源发展方针也有调整，煤炭工业提出了加强煤炭资源勘探，提高回采率，减少煤炭开采对生态环境的破坏。煤矿建设由“新建为主，整合为辅”转变为“整合为主，新建为辅”取消了“十五”规划中关于积极扩大煤炭出口的方针。电力工业撌晃鍞发展方针与“十五”不同之处是，变“十五”规划中的“积极发展水电”为“在保护生态基础上有序开发水电”，变“适当发展核电”为“积极推进核电建设”，由“因地制宜发展新能源发电”为“大力开发风能等可再生能源发电”。石油工业“十一五”的发展方针是在“十五”发展方针的基础上，提出了稳步发展石油替代产品新的石油发展方针。

　　还需要说明的是，“十一五”规划中提出了“构筑稳定、经济、清洁的能源供应体系”新的任务与目标。能源供应体系应由能源供应的物质体系和能源供应的价值体系两部分组成，能源供应的物质体系主要包括能源资源勘探开发系统、能源生产系统、能源运输系统、能源销售与服务系统、能源安全保障系统、能源环境监测系统等多个子系统。能源供应的价值体系也就是能源价格体系，能源价格体系受能源供需的影响，同时，能源价格体系又反作用于能源供应体系与需求体系。合理的价格体系是构建能源物质供应的基本条件。当前我国能源发展存在的一个比较突出的问题就各能源行业发展与价格改革的协调性较差。2005年国内成品油与国际原油价格倒挂，国内成品油价格涨幅比国际原油价格涨幅低20个百分点左右。在国际原油价格连连看涨的情况下，2005年国家虽然5次上调成品油价格，每吨涨幅累计在500至600元不等，但仍然比国际市场价格低1500至2000元。自1993年以来，我国的煤炭价格就已经放开，而电价仍由国家控制，煤电企业之间的价格博弈就从未停止过。煤炭企业与电力企业各自在博弈中的优势与劣势，除了主要受煤炭供需关系的影响外，也取决于这两个行业产业组织的构成与市场化程度。为了解决电煤价格问题，2005年国家出台了煤电联动措施:一是发电的电煤价格上涨幅度控制在8%以内，二是电煤价格累计上涨5%，电价相应上涨一次,三是煤炭涨价因素的30%由电力企业内部消化。这一政策设计是防止电力价格大幅度上涨，同时给发电企业一定的价格上涨空间。煤电价格联动主要是解决煤炭价格和电力价格“市场价”和“计划价”的差价，而造成电煤价格矛盾的问题并没有根本解决。此外，水电与火电的协调问题，原油价格与成品价格的协调问题，煤炭行业与电力行业在电煤价格的协调问题，煤炭运输与煤炭发展及火电布局、电网建设的统一协调问题都还没有得到很好的解决，在一定程度影响了能源工业的发展。“十一五”规划提出“构筑稳定、经济、清洁的能源供应体系”表明我国在“十一五”期间将会进一步注重能源工业内部的协调发展。

　　3 解决我国“十一五”能源供需矛盾的新思路

　　解决我国能源供需矛盾的根本出路是提高能源效率，而产业结构调整和技术进步是提高能效效率的最根本途径。在“十一五”规划中，继续强调了调整经济结构、推进工业结构优化升级。但是，对于结构调整和产业升级增加了新的内涵，进一步明确了结构调整的重点和努力的方向。

　　3.1 通过农业、工业、服务业的协调发展，提高能源经济效率

　　农业、工业、服务业是相互关联、相互依赖的。农业的发展为工业发展提供原材料和劳动力，同时农业的发展也为工业创造市场。虽然在工业初期与中期阶段，可能表现为工业的超平均水平发展，但是，不注重农业和服务业的发展，就会使工业发展失去基础。我国在发展工业的同时，农业由于没有相应的发展，使得我国形成巨大的工业生产能力与狭小的工业品需求市场的矛盾。工业与服务业互为因果关系。工业的发展为服务业创造了市场，服务业尤其是为生产服务的现代服务业，是提高工业生产效率与效益、实现产业组织优化与产业升级的重要条件和保证。改革开放以来，我国工业的高速发展虽然极大地满足了社会需求，并且成为最大的产品出口部门。但是，由于增长方式转变缓慢，工业发展主要表现为数量的扩大，一方面，占用大量的社会资源，并且消耗和排放大量的能源资源及污染物，另一方面受到国内市场需求不足以及国际贸易争端的影响，部门行业产能过剩，造成能源等资源的浪费。工业是能源消耗强度最大的生产部门。据测算，我国每万元工业增加值综合能耗分别是农业、交通运输业、商业的5.5、1.3、5.5倍,每万元工业增加值消耗的电力分别是农业、交通运输业、商业的5.3、4.9、4.5倍。工业与农业、服务业的协调发展，可以使工业品的价值与使用价值得到充分的实现，并在生产率效率不断提高的条件下为社会提供工业产品，从而达到以较少的能源消耗实现同样或者更大的经济增长的目的。

　　3.2 把能源与资源耗费作为经济增长的约束条件，提高能源与资源利用效率、减少污染作为经济结构调整的重要标准

　　我国过去的结构调整较多关注于某些产业成长性与收益性，忽略了其发展的负面性;强调增收，忽视节支，没有充分考虑能源资源与环境的约束。这种发展模式，实际上是在重复西方国家工业化的老路，以大量的资源耗费为代价实现经济增长。然而，与当年西方国家推进工业化的发展环境相比，如今资源已是非常稀缺且是国际竞争的焦点。我国的资源条件与国际竞争已不允许我国重蹈依靠增加能源与资源投入带动经济增长的旧辙，必须要转向依靠提高能源与资源利用率实现经济增长的发展模式。在 “十一五”规划中，我国首次提出了经济增长的资源与环境约束目标：在年均经济增长速度保持7.5%的同时，到2010年单位国内生产总值能源消耗累计下降20%，单位工业增加值用水量累计降低30%，主要污染物排放总量累计减少10%，工业固体废物综合利用率达到60%。经济发展的资源与环境约束目标也是经济结构调整的重要标准。把提高能源与资源利用率、减少污染作为经济结构调整的重要标准，会有效地控制我国固定资产的投资方向，避免再度出现钢铁、水泥、电解铝等高耗能产业的过度发展，盲目扩张，有利于服务业与高技术产业加快发展，引导经济走向可持续发展之路。

　　3.3 把自主创新作为提高能源利用效率、加快能源技术进步的重要途径

　　自主创新能力包括原始创新能力、集成创新能力和引进消化吸收再创新能力。改革开放20多年来，由于自主创新不足，我国的经济增长主要靠劳动力、资本、能源与资源等要素投入的驱动，产业的技术水平长期徘徊。事实证明，单纯依靠技术引进或者以技术引进为主来推动产业结构和产业升级是不可能根本改变我国在国际分工中的低端地位，也无法形成具有自主知识产权的技术、产品和标准，长此以往，我国的经济发展将失去动力，丧失竞争能力。能源是当今国际竞争最为激烈的生产要素，能源效率直接影响产品的竞争能力和国家竞争能力。改革开放以来，我国的能源效率虽然有所提高，但是与国际先进水平的差距仍然很大。我国一些产品与设备与国际先进水平的差距在很大程度上表现能耗大、精度低。我国的能源系统效率大致相当于欧洲20世纪90年代初的水平，日本20世纪70年代中期的水平，比世界先进水平低10个百分点左右。

　　在“十一五”规划中，明确提出了把增加自主创新能力作为国家战略，促进经济增长由主要依靠资金与物质要素投入带动向主要依靠科技进步和人力资本带动。我国能源建设的快速发展为我国技术创新创造了市场条件，并且引导我国能源技术创新的方向。例如，宝钢为西气东输管道研制成功70钢，武钢可以自已生产电力设备用的无取向硅钢，沪东船厂可以生产制造运输LNG的高技术船、上海外高桥生产制造30万tFPS0大型储油轮，等等。依靠自主创新实现能源工业的技术进步、提高能源利用效率，首先要加强能源领域的基础研究、前沿技术研究和社会公益性科技研究，使我国在节能等重点领域和关键环节取得技术突破;其次是要以企业为中心，形成产学研相结合的技术创新体系;第三，运用多种鼓励手段，促进科技成果向现实生产力的转换。

　　3.4 完善能源价格体系，充分发挥价格税收的调节作用

　　从消费的角度来看，能源产品可分为煤、电、油、气四大类。而这四种能源产品实际上都是能量存在的具体形式，在用途上可以进行替代和转换，从而能源产品之间存在着替代性和互补性，合理的能源价格不仅要反应能源商品的供需关系，资源的稀缺程度，而且还要合理地体现能源产品之间的替代性和互补性。近年来，我国能源价格改革力度虽然有所加大，但是由于较少考虑能源产品之间的相互关联，能源资源的稀缺性也没有在税收与消费价格中充分体制出来。完善我国的能源价格体制，就是要在价格中体现能源产品的价值和使用价值，使具有同样使用价值和价值的能源产品具有相近价格。目前，我国石油价格的国际定价机制与我国天然气、煤炭、电力的定价机制也存在极大的差异，需要对能源产品的定价机制进行协调。此外，由于我国能源产品的定价机制没有充分包括生产成本以外的社会成本，如安全生产成本、环境成本等，完善能源定价机制的结果可能就表现为能源价格水平的上升。能源产品的定价机制也是一种利益分配机制。目前，我国能源定价机制在考虑能源供需关系的基础上，也考虑了价格背后的利益关系。如对石油开采企业销售国产原油征收特别收益金，对弱势群体和公益性行业进行补贴，调节能源上下游生产企业的利益分配等等。但是，调整能源价格的主要目的不是调整利益关系，而是为了我国能源的可持续供应。因此，因资源的稀缺性而形成的价格收入应属于国家所有，而不应归生产者所有;对于过度消费能源的消费者也要征收更多的消费税，以体现社会公平原则。因此，我国能源定价机制的改革应与能源企业财务管理体制相配合，做好能源企业资金使用的管理和监督，使能源企业因涨价而获得的收益只用于生产性投资。只有这样，才能使消费者为现在和未来能源消费所支付的高额费用得到合理的回报，也才能使社会长期资金贴现率趋向合理。为了防止能源生产企业在价格不断上涨的刺激下，过度开采能源资源，在上调能源价格的同时，国家应进一步提高能源资源的使用税率。当前，要抓紧成品油与电煤价格的改革与完善，理顺能源工业内部的关系，促进能源工业的协调发展和各种能源资源的有效利用。

　　(中国社会科学院工业经济研究所，史丹)

　　资料来源：中国能源杂志2006年5期