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关于设立节能监督执法机构的若干思考

能源技术

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关于设立节能监督执法机构的若干思考

  • 分类:节能研究
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  • 发布时间:2013-11-03 14:44

关于设立节能监督执法机构的若干思考

 

  1 节能监测机构的历史

  1986年,国务院颁发了全国综合性的节能法规——《节能管理暂行条例》,全国节能工作上了一个新台阶。为贯彻《节能管理暂行条例》,1990年2月,原国家计划委员会颁发了《节约能源监测管理暂行规定》(计资源[1990]60号),自此,从国家、到各省、自治区和直辖市,直至地市级及各行业都建立了能源利用监测中心。《节约能源监测管理暂行规定》明确了各级及各行业节能监测中心的职责,明确了评价合理用能状况等7项节能监测工作内容,还规定了监测程序以及有关处罚内容。应该说,节能监测中心已经具有行政执法功能。监测中心体系的有效运作为推进节能管理做出了积极贡献。

  但是在国家《节能法》中,节能检查监管职责和法律责任赋予多个行政执法主体,没有设置专门节能监督检查机构,也没有赋予已经建立的能源利用监测体系继续履行节能监督职责,导致原已形成的节能监测监督体系失效。而《节能法》所规定实施罚则的责任部门由于种种原因履职未能到位,使法所设立罚则大多还处于管理真空状态。法律在贯彻过程中缺乏监督管理保障,影响了法对规范社会行为的权威性。

  2 设立节能行政执法机构的必要性和可行性

  修订国家《节能法》,增设有关建立节能行政执法机构的规定是十分必要的,也是完全可行的。

  2.1 建立节能行政执法机构的是十分必要的

  1)国家《节能法》实施以来的实践证明,设置节能执法机构是必要的

  能源是一种战略资源,节约能源,合理用能关系到我国实施可持续发展战略。基于我国人口多、人均资源拥有量少,能源利用效率低,经济社会快速发展的瓶颈制约作用日益凸现的国情,节能作为市场机制往往失效的领域,需要国家实施严格的监督管理。

  在《节能法》条款中,表述为“必须”(一处)、“禁止”(三处)、“应当”(二十九处)和“不得”(五处)等带有约束力的条款,在实践中除少数地区外,这些条款基本无法付诸实施。《节能法》中虽规定“国务院管理节能工作的部门主管全国的节能监督管理工作。县级以上地方人民政府管理节能工作的部门主管本行政区域内的节能监督管理工作”,但实践中,由于没有设立专门的节能行政执法机构的实施监督检查的前置环节,政府主管部门无法实施赋予的“责令停止投入生产或使用”、“责令停业整顿或关闭”等法律责任。实践证明,法律的贯彻实施需要专门的执法机构来推进。节能监督管理体系中没有建立专门的行政执法机构,对违反禁止性条款和重要制度的行为不能进行有效监控、查处,就难以形成节能立法、依法节能和节能监督的闭环管理,难以将严格节能管理落到实处,严重地影响了《节能法》的实施效果。

  2)部分省市开展节能行政执法的实践证明建立节能监察机构是必要的

  《节能法》实施以来,部分省市在开展节能执法方面进行探索和实践。《上海市节约能源条例》授权设立专司节能行政执法的机构——上海市节能监察中心,与中介营利服务的职能相分离,以保证其节能行政执法行为的客观、公正。由于节能监察中心具有实施行政处罚职能,虽然地方节能条例受国家《节能法》的约束存在执法力度不足的弱点,但其采取的执法检查、责令改正、案件移送处理等具体行政行为具有较强的约束力,被检查单位对处罚或处理意见都很重视,这对国家《节能法》的贯彻实施起到了有效的保障作用。

  2.2设立节能执法机构是充分可行的

  1)节能日益显著的战略地位和“十一五”节能目标的提出,已为建立节能执法机构的前所未有推动力。通过节能执法,推动法规和标准的执行,保证国家各项节能规定产生实际的节能效果,是实现节能目标的基本途径。

  2)国家推进修订《节能法》,是确立节能执法机构的法律地位的契机。随着修订《节能法》进入立法程序,完善监督机制,增强节能执法力度应该是修订《节能法》的一个重要方面。此次修订《节能法》将是建立有效的节能监督机制的契机,从立法层面上为设立监督和执法机构提供了可能。

  3)各地在长期推进节能工作中,已经形成一支积累了丰富实践经验的节能骨干队伍,具有建立节能行政执法机构的良好基础。全国大部分省市都保有节能机构,从事节能执法或节能服务等,由于现行《节能法》没有明确监督和执法的机制和机构,导致原有的节能专业技术力量得不到有效的发挥,这是十分可惜的。建立专门的节能执法机构,可以这部分专业技术队伍为基础。

  4)《节能法》颁布以来的节能实践,已在社会上形成了建立节能行政执法机构的共识。随着资源节约和可持续发展日益成为社会经济发展的导向和目标,政府、用能企业和节能行业等已逐渐达成共识:必须建立专门的节能执法机构,加强社会各领域以及能源转换、输配、利用等环节能源利用的监督、指导,并且加强节能宣传和培训。

  3建立节能监督和执法机构的制度设计

  执法主体部门化、多元化是我国目前行政执法体制存在的主要问题。执法机构林立、执法职能交叉、行政处罚权分散,无疑在一定程度上削弱了行政执法的效率。在我国众多领域的行政管理中,关于监督和执法机构的设置,依据不同的标准,可作以下分类。

  3.1按监督和执法机构与地方主管部门之间的关系来分(以上海为例)

  可见,我国的行政立法时,一部法律、法规的出台,都会设立相应的执法职能在地域范围内开展执法。

  3.2按授权或委托的法律文件的效力来分(以上海为例)

  可见,除了安全、劳动监督和执法机构外,其他的监督和执法机构虽然在国家上位法中没有明确授权或委托,但是在地方立法中对执法机构做出了相应规定。当然,这两种方式各有其利弊。在法律中明确监督和执法机构的法律地位,有利于推动这一执法机构在地方上设置,有利于统一执法机构的体制设置、职责权限等。另一种虽在法律中没有规定而在地方法规中规定,有利于地方政府根据各地的实际情况加以贯彻实施。但在实践中国家主管部门会通过行政途径推动建立统一的执法体制或机制,否则,容易产生地方行政执法体制机制的缺损。

  3.3按取得监督和执法权限的途径来分

  一种是由法律、法规直接授权的监督和执法机构,这些机构可以以自己的名义从事行政管理活动、参加行政复议和行政诉讼并承担相应法律责任。如质量技术监督机构通过地方法规授权获得执法主体地位。另一种是通过行政机关委托取得的,即以委托机关的名义在委托事项内从事行政管理活动的监督和执法机构,如环境监察等。这两者,对于执法的效果来说,并无太多区别。只是在行政复议或诉讼中区分法律责任的承担主体时有意义。

  3.4按监管机构之间的关系来分

  1)监管机构并列关系

  监管机构并列关系,即分条线执法模式。这种模式的监督执法权由不同的部门分别行使,其优势在于:由于各行业比较熟悉本部门的业务,因此可以把本行业的其他业务管理协调起来。但这样的分条线执法也存在显而易见的不足:由于缺乏统一指导、协调和监督,这些部门的履责效能十分有限。如城市管理领域就有城市建设管理监察支队,建筑、市政公用事业、市容卫生、园林绿化、房地产、环境保护等管理监察大队以及各区城市管理监察大队等多支执法队伍。因执法机构分散,各行其是,导致在一定领域内执法碰撞、职能交叉、政策不统一的弊端,不符合在一定地域内相同职能的执法机构实施归并统一管理的改革趋势。为改变这种多头执法的不良状况,很多省、市采取了在城市管理领域实行建管分离、联合执法的办法。即成立城市综合管理办公室,专司城市管理事务,并从有关部门抽调人员组成联合执法队伍,代表各自部门分别对各种违法行为进行检查处罚,收到明显效果。

  2)统一监管模式

  统一监管模式即集中执法,其监督和执法权属于专门从事监督和执法的机构,由该机构统一行使。该模式的优势在于,有一个具有职权的专门机构对实行全面统一的管理。如质量技术监督稽查大队、劳动监察总队、安全监察等等。

  上海的节能监督和管理,也是统一监管模式的实践。《上海市节约能源条例》规定:“上海市经济委员会是本市节能工作的行政主管部门,负责全市节能工作的监督和管理。区、县人民政府的节能行政主管部门负责本行政区域内的节能工作的监督和管理,业务上受经委的指导。市经委主管的上海市节能监察中心负责节能方面的日常监察工作,并依照本条例的授权实施行政处罚。”并规定“本市计划、科学技术、建设、环境保护、技术监督、统计、财政等部门根据各自职责,协同做好节能工作。”上海节能工作的成效,与监管体制的设立不无关系。

  3)统一监管和分条线执法相结合模式

  统一监管与分条线执法相结合模式中,在设立了一个核心机关负责法律所规范领域的统一管理,并负有指导、协调、监督权,但同时对需要履行监督管理权限的领域由法律赋予各相关部门。我国环境监督管理就是典型的这类模式。如“县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门,对本辖区的环境保护工作实施统一管理。国家海洋行政主管部门港务监督、渔政渔港监督、军队环境保护部门和各级公安、交通、铁道、民航管理部门,依照有关法律的规定对环境污染防治实施监督管理。县级以上人民政府的土地、矿产、林业、水利行政主管部门,依照有关法律的规定对资源的保护实施监督管理。”这种模式在统一执法的基础上,对专业领域需要独立实施行政处罚的法律责任由法律明确作出了规定。此种模式的优势在于,既能发挥各个业务部门熟悉本部门业务的积极性,又有一个专门的机构进行指导、协调和监督。然而,由于其专门机构的地位与权限与其他业务部门平行,以致在管理过程中时常会遇到种种阻力,从而需要有位阶更高和权限更大的机构来协调。否则还是容易产生部门监督管理分割,体内监督的倾向。

  3.5节能监督和执法机构模式

  综上所述,除在特别领域需要有法律条款授权外,法律和法规设立行政执法机构的总趋势是实施统一综合执法,这也是符合行政执法机构改革的总趋势。节能行政执法涉及工业、民用、建筑、交通等多个领域,涉及产品及项目设计、产品生产及项目建设、用能设备及项目建成后运行管理及能效评价,设施的报废淘汰等多个环节。鉴于几年来国家就开始启动的综合行政执法的试点和有关省市在综合行政执法方面的成功示范,节能行政执法应走统一综合执法之路,切实增强节能执法保障《节能法》实施的力度。

  此外,应该加强违规行为的行政处罚,建立完善的、合理可行的多种行政处罚种类,如警告;罚款;没收违法所得、没收非法财物等,还可以结合节能专业的特色和实际,实施能源消耗超额收费等措施,规范各种用能行为。在此基础上,推进高效的节能监督和执法机构的建立。

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中心成立于1982年12月,原名武汉市节能监测中心, 2005年10月中心由武汉市经委划归武汉市发展和改革委员会管理,2012年5月经市编办批准更名为武汉市节能监察中心,为公益一类正处级事业单位。内设:办公室、节能监察科、法制监督科、综合培训科。

组织机构

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